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2019年7月中國PPP在庫項目質量、PPP項目規模、PPP項目運營周期及PPP市場中政府支付責任占比分析[圖]

2019年11月27日 14:17:17字號:T|T

    隨著中國社會主義市場經濟體制的深化改革,我國在多個公共服務領域引入了社會資金,為我國基礎建設提供了巨大助力。隨著政策的放開,我國PPP項目數量迅速增多,目前我國PPP項目入庫數量共計9036個,入庫項目總金額達到13.64萬億元,其中2019年第二季度凈增項目就已經達到193個,投資額接近2200億元,未來隨著我國在公共服務領域投資的擴大,我國PPP項目仍有保持增長態勢,行業規模不斷擴大。

    一、 “清庫”全面提升PPP在庫項目質量

    隨著清庫工作進入尾聲,PPP市場的各類違規現象已經大幅減少,而自財金92號文出臺以來,識別庫“嚴進”現象持續至今,使得PPP管理庫的在庫項目的存量與增量項目的質量均得到了保證。PPP市場是我國重要的政府與民間資本合作的方式之一,特別是在基建領域的意義非常重大,隨著配套政策的健全與官方的合規引導,未來將會出現越來越多優質的市場機會。

    改革開放以來,我國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟轉型,形成市場主導,政府監管的具有明顯中國特色的經濟體制,但是受客觀條件限制,在眾多領域仍舊存在著政府占據主導,市場化受限的現象,投資建設以政府為主,社會資金進入受到限制。2015年財政部、發改委、人民銀行聯合發布的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》正式開啟了社會資本進入公共服務領域的大門。

    政策放開下,我國PPP項目得到了快速發展,項目數量穩步增長。

    1、“清庫”后識別庫呈嚴進寬出表現,項目質量得到提高

    PPP項目按全生命周期分為識別、準備、采購、和執行和移交等階段,其中項目管理庫是指準備、采購、執行和移交階段項目,已完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核。項目儲備清單,即識別庫,是地方政府部門有意愿采用PPP模式的備選項目,但尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核。只有納入項目管理庫才能稱之為“入庫”。《財政部財金[2015]166號》中明確提出,未入庫的項目,不能列入各地的PPP項目目錄,不能通過財政預算安排支出;換句話說,入庫即意味著項目得到了政府財政支出的背書,對于社會資本方參與者來說意義重大。

    此前由于缺乏有效的統一管理,在市場過熱時期PPP項目管理庫的盲目擴張使庫內項目得質量與合規性均無法得到保障,增加了企業參與風險的同時也增加了政府的負債壓力。為了進一步規范PPP市場,2017年財政部印發了《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》,即92號文。自此,PPP市場的“清庫”工作拉開了帷幕。

    根據此前財政部公布的PPP項目庫集中清理情況:各地累計清理退庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元;上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。其中,一些已簽約甚至已開工的項目、以及財政部評選的示范項目也出現在“清庫”列表之內。隨著“清庫”工作進入尾聲,剩余的在庫項目質量明顯提升。

“清庫”過后,管理庫在庫項目規模增速放緩,但始終保持正向增長

數據來源:公開資料整理

    相關報告:智研咨詢發布的《2019-2025年中國PPP模式行業市場運營態勢及未來前景預測報告

    根據財政部PPP中心數據庫顯示,2018年7月,我國PPP項目庫中共有7867個項目,其中準備階段項目1692個,采購階段項目3812個;2019年6月末,我國PPP項目庫中,準備階段的項目1339個,采購階段項目1886個,均較2018年7月有明顯的下降,但是進入執行階段的項目數量快速擴大。

2018-2019年中國PPP項目管理庫項目數量變化(單位:個)

數據來源:公開資料整理

    從PPP管理庫整體規模來看,自92號文發布僅在2018年2月~5月期間內經歷了短暫的負增長,在庫數量下降336個,投資規模下降約3064.59億元;隨后又開始緩慢增長。而PPP識別庫的在庫數量與投資規模則一直持續減少至今,截止目前同比2017年6月水平減少了4126個項目,投資規模降低了3.54萬億元。

    2019年上半年,新入管理庫發布項目684個、投資額1.0萬億元;地方主動清退項目302個、涉及投資額3657億元。我國PPP項目庫凈增項目382個、投資額4714億元,項目投資總額達到13.64萬億元(由于管理庫內存量項目結構調整導致投資額變化,因此新入庫項目投資額減去退庫項目投資額與凈增投資額不相等),其中處于準備階段的項目投資額為1.97萬億元,處于執行階段項目投資額達到8.84萬億元,暫未有進入移交階段的項目。

2018-2019年中國PPP項目庫項目投資額情況

數據來源:公開資料整理

    由于PPP識別庫是PPP管理庫的前置儲備,可以判斷近期管理庫的新增入庫項目在識別庫中的論證周期明顯較此前有所延長,因而在項目質量與合規性方面也更具有保障。

PPP識別庫項目數量與投資規模

數據來源:公開資料整理

    PPP管理庫項目數量與投資規模

數據來源:公開資料整理

    進入2019年,PPP管理庫規模繼續保持穩中小升的態勢,而識別庫的收縮也開始趨緩,可以判斷“清庫”工作對兩者的負向影響基本已被消化,當下無論是在庫存量項目還是新入庫增量項目的質量都得到了保障。 “清庫”后是銀行介入PPP市場的一個比較好的時機。

    2、配套政策從監管向引導傾斜,保障未來PPP市場有序發展

    PPP是我國基建類項目開展的重要模式之一,任何“一刀切”式的管理都明顯不利于這一模式的正常發展。如果把PPP市場的非理性過熱比喻為一場病患,那么“清庫”則是一局無麻醉的腫瘤切除術;對整個PPP市場而言,這種痛苦只是暫時的,不可能也沒必要一直持續。在將“毒瘤”項目徹底切除掉之后更加必要的后期的“藥物治療”,即“清庫”后配套的一系列方向引導政策。

事件
意義
《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》
基礎設施補短板項目成為PPP重點支持領域;
《國務院2018年立法工作計劃》
PPP條例納入立法計劃;
“PPP藍寶書”、“PPP紅寶書”相繼出版
為PPP項目的交易結構設計、社會資本選擇、投資回報模式、風險分配機制、績效考核機制、合同管理體系等內容提供了參考依據;
發改委、財政部雙雙完成PPP項目庫核查、清理工作
各地累計清理退庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元;上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元;
第三屆中國PPP論壇在京舉辦
財政部PPP中心主任焦小平對未來PPP發展提出了5點建議,也強調了政府與民間資本的協同合作關系,建議政府加大政策支持力度;
第四屆中國PPP融資論壇在滬舉行
國家發展和改革委員會投資司副司長韓志峰針對一個合理的PPP合作模式提出了9項建議,強調PPP需要有效的管理條例,合理的回報機制,以及嚴格契約精神;
PPP信用體系建設工作正式啟動
國家發改委將會同有關方面加快建立PPP信用體系;
世界銀行支持中國PPP項目
根據經國務院批準同意的《國家發展改革委財政部關于我國利用國際金融組織貸款2017-2019年備選項目規劃》,世界銀行擬安排貸款4.5億美元,選擇重點基礎設施領域不同行業、不同類型具有代表性的PPP項目;
民企PPP項目融資陷入困境
東方園林爆“發債門”事件,引爆民企PPP融資擔憂,華夏幸福、鐵漢生態、碧水源等一眾PPP上市民企均出現不同程度現金流緊張;
首支PPP項目專項債券成功發行
廣州珠江實業集團有限公司成功發行10.2億元PPP項目專項債券。

數據來源:公開資料整理

    回顧2018年的PPP市場,伴隨著“清庫”工作的開展,各類指導性意見與指導性書籍也相繼出版,兩大PPP論壇先后召開,專項債也將部分PPP項目納入其可選項范圍之中。這些都是“清庫”配合這場手術的良藥。

    進入2019年,政府工作重心已經從“去杠桿”轉向了“六個穩”,為有效刺激基建投資,相關部委也相繼出臺了一系列利好基建行業與PPP市場的新規,包括此前提出的符合條件的專項債券可以用作項目資本金、《政府投資條例》在PPP領域的適用性、提前下達部分2020年新增地方政府債務限額等。受相關正向政策引導,2019年PPP市場回暖趨勢已經顯現:月度成交規模保持穩定、增速穩步上升,而項目總落地率水平也穩定在了65%的歷史最高水平。

2019年PPP市場回暖趨勢已經顯現(左軸單位:億元)

數據來源:公開資料整理

    未來PPP的市場規模會在一個日趨規范化、法制化、合理化的政策環境下繼續穩步增長,而未來政策的導向也將向著規范管理與大力支持并行的方向前進。受此影響,未來管理庫規模或將繼續呈穩步增長趨勢,而識別庫規模也或將很快迎來止跌回升的拐點。

    3、評估PPP項目時,應有效規避的28類違規表現

    根據北大法律信息網歸納,可將我國PPP項目的“清庫”目標特征歸納為如下7個大類,28個子類。從清庫標準可以總結出以下幾點:評估政府方風險時主要關注其財承能力與是否存在違規擔保;評估社會資本方風險時主要關注其公司形式與資本金的情況;針對具體項目則要關注其運營內容及物有所值評價情況。

PPP項目不得入庫或者退庫的28種情形

序號
基本類型
表現情形
法律后果
1
不適宜采用PPP模式實施的情況
不屬于公共服務領域,政府不負有提供義務的項目,如商業地產開發、招商引資項目等,采用PPP模式的;
不得入庫或者退庫
2
因涉及國家安全或重大公共利益等,不適宜由社會資本承擔的,采用PPP模式的;
不得入庫或者退庫
3
僅涉及工程建設,無運營內容的項目,采用PPP模式的;
不得入庫或者退庫
4
其他不適宜采用PPP模式實施的情形;
不得入庫或者退庫
5
前期準備
工作不到位新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續;
不得入庫或者退庫
6
涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行相關國有資產審批、評估手續;
不得入庫或者退庫
7
未通過物有所值評價或者已開展物有所值評價,但評價方法和程序不符合規定;
不得入庫或者退庫
8
未通過財政承受能力論證,或者已開展財政承受能力論證,但評價方法和程序不符合規定;
不得入庫或者退庫
9
未建立按效付費機制
通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報,但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制;
不得入庫或者退庫
10
政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付,導致謀一時期內財政支出壓力激增;
不得入庫或者退庫
11
項目建設成本不參與績效考核,或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%,固化政府支出責任;
不得入庫
12
不宜繼續采用
PPP模式實施入庫之日起一年內無任何實質性進展的;
退庫
13
尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限;
退庫
14
項目發起人或實施機構已書面確認不再采用PPP模式實施;
退庫
15
不符合規范運作要求
未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方;
退庫
16
采用建設-移交(BT)方式實施;
退庫
17
采購文件中設置歧視性條款,影響社會資本平等參與;
退庫
18
未按合同約定落實項目債權融資;
退庫
19
違反相關法律和政策規定,未按時足額繳納項目資本金;
退庫
20
以債務性資金充當資本金;
退庫
21
由第三方代持社會資本方股份;
退庫
22
違法違規舉債擔保
由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失;
退庫
23
政府向社會資本承諾固定收益回報;
退庫
24
政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保;
退庫
25
其他違法違規舉債擔保行為;
退庫
26
未按規定進行信息公開
違反國家有關法律法規,所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私和知識產權,可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定或損害公民、法人或其他組織合法權益;
退庫
27
未準確完整填寫項目信息,入庫之日起一年內未更新任何信息;
退庫
28
未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關鍵信息。
退庫

數據來源:公開資料整理

    二、PPP市場特征要求項目參與方具備較強的融資能力、運營能力與政府話語權

    我國PPP市場的主戰場在基礎設施建設領域。2019年7月我國基建類PPP項目累計金額已高達14.92萬億元,占比全PPP市場已高達85%。而根據市場公開數據,早在2017年,以PPP模式開展的基建項目占全市場比重就已超過了13.6%。可以說,我國的PPP市場是與基建行業市場緊密相連的。據統計,我國有近85%的PPP項目周期長達11年以上,超過30%的項目周期長達21年以上。較長的運營周期是我國PPP項目的第二大特點,這也為參與PPP項目建設的社會資本方提出了更高的要求:除具備基礎設施建設能力外,還必須具備專業的運營能力。

    截至2019年7月,我國PPP項目采用政府付費模式的占比約28%,可行性缺口補助模式的占比約63%,而單一采用使用者付費模式的PPP項目僅占比9%。從市場情況了解,多數可行性缺口補助類PPP項目中,政府所承擔的補助比例高達70~80%,甚至更高;換而言之,整個PPP市場中政府的支付責任或將高達10~11萬億元,占比或將高達72.1~78.4%。

    1、基建類PPP項目規模已達14.92萬億元

    截至2019年7月,我國全部PPP在庫項目(含識別庫)共有12543個,金額共約17.63萬億元;其中以基礎設施建設為主體內容的項目共計9699個,占比總數77%,金額共約14.92萬億元,占比總量高達85%。

基建類PPP項目數量占比總體77%

數據來源:公開資料整理

基建類PPP項目金額占比總體85%

數據來源:公開資料整理

    分行業來看,基建類項目為PPP模式的絕對主戰場。截至2019年9月,我國在庫PPP項目中,基建類項目數量占比總體約為77%,金額占比總體約為85%。

    從細分領域來看,交通運輸、市政工程、片區開發與生態環保四大類項目在整體金額中占比較高;其中,交通運輸與片區開發類項目的單體項目金額最高,分別約為30.58億元與28.84億元;而市政工程類項目的機會數量最多,截至2019年7月份,總量以達到4726個,占比PPP總體高達38%。僅從行業分布角度考慮,綜合衡量項目規模與業務機會,交通運輸類、市政工程類、片區開發類以及生態建設與環境保護類均可視作銀行較適宜參與的長期資產項目。

交通與片區開發類項目規模最大,市政類項目機會最多

數據來源:公開資料整理

    我國PPP項目主要用于投資規模較大,回報周期較長的公共服務領域,而市政建設和交通運輸領域中,項目一般投資規模較大,但是收益較為穩定,項目合同年限較長,在PPP中占比最大。

    根據財政部數據顯示,2019年上半年,全國管理庫凈增項目投資額前五位是交通運輸、市政工程、城鎮綜合開發、生態建設和環境保護、林業,分別是2996億元、648億元、646億元、409億元、282億元。

2019年上半年全國管理庫凈增投資額行業分布(單位:億元)

數據來源:公開資料整理

    但從凈增項目數量來看,2019年上半年,全國管理庫凈增項目數量前五位是市政工程、生態建設和環境保護、交通運輸、城鎮綜合開發、林業,分別是217個、53個、41個、19個、14個。

2019年上半年全國管理庫凈增項目數行業分布(單位:個)

數據來源:公開資料整理

    2、我國PPP項目運營周期多長達15~25年

    92號文明確指出,僅涉及工程建設而無運營內容的項目,或采用建設-移交(BT)方式實施的項目,均不可進入PPP項目管理庫;由此可見,合理有效的運營是PPP項目合規的核心重點。而基建類項目通常具有較長的運營周期,這也就對參與基建類PPP項目建設的民營資本方提出了運營方面的要求。

    根據統計,有超過50%的PPP項目周期為11~20年,另有超過三分之一的PPP項目周期為20~30年。若考慮基建類項目的建設周期為3~5年,那么多數PPP項目將具有長達15~25年的運營周期。可見,運營期內的項目經營與成本控制將直接關系到最終的盈利水平,銀行在考慮介入PPP項目時,需要重點評估社會資本方在項目行業方面的運營能力。

BOT為PPP項目開展的最主要模式

數據來源:公開資料整理

我國PPP項目周期多為10~30年

數據來源:公開資料整理

    3、我國PPP市場中政府支付責任占比或將高達75%

    PPP模式最早起源于上世紀90年代的英國,主要用來解決無法采用使用者付費的公共品項目的融資問題,私人資本退出通常依靠政府購買來實現。截至2019年7月,我國PPP項目采用使用者付費模式的PPP項目無論是從金額還是從數量上均占比總體市場9%。回溯至2017年尾,彼時的使用者付費項目的數量占比仍有18.5%,而金額占比也有14.7%。純粹的使用者付費的PPP項目占比正在快速降低,而政府在PPP項目退出機制中所承擔的支付責任正逐年加重。

    單純考慮金額的話,目前可行性缺口補助項目占比約為63%,通過市場調研發現多數可行性缺口補助項目中的政府補助責任高達70%~80%,則對應當前整個PPP市場中的政府承擔的支出責任約為10~11萬億元,占比總量約72.1~78.4%。可見,目前我國PPP項目退出形式中,政府承擔了主要的支付責任。

使用者付費項目金額占比總體9%(億元)

數據來源:公開資料整理

使用者付費項目數量占比總體9%(個)

數據來源:公開資料整理

    此外考慮到政府付費部分通常周期較長,銀行在評估可行性缺口補助型PPP項目時還需要重點關注政府補助部分是否與項目產出績效建立起互相掛鉤的付費機制,政府補助部分的支出是否為平滑、連續的支出行為,以確保項目運營期內現金流的可持續性。

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